São Paulo - A seleção brasileira de futebol ainda não era tricampeã do mundo e os Beatles dominavam as paradas de sucesso em 1967, quando a Zona Franca de Manaus foi criada. O projeto previa a formação de um polo industrial no coração da floresta amazônica.

Para atrair empresas era necessário conceder benefícios fiscais, como isenções e desonerações tributárias, até a economia local se tornar competitiva. Mais de cinco décadas depois, Manaus de fato se tornou um centro de grandes indústrias.

Em 2012, as 508 empresas instaladas na Zona Franca — como a montadora de motos Honda e as fabricantes de eletroeletrônicos Lenovo e Sam­sung — faturaram, juntas, 75 bilhões de reais, além de gerar 127 000 empregos diretos e 500 000 indiretos. Só não foi possível se livrar dos incentivos, sem os quais o polo correria o risco de desandar.

Inicialmente previstos para durar até 1997, eles primeiro foram esticados até 2013. Depois, até 2023. Agora o governo federal enviou ao Congresso uma proposta de emenda constitucional para estender o regime por mais 50 anos, até 2073.

Por que 50, e não 40 ou 60? O prazo foi anunciado pela presidente Dilma Rousseff em 2011, numa viagem a Manaus. Procurada para responder à questão, a assessoria da Presidência repassou a responsabilidade ao Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

Este, por sua vez, informou não saber o porquê do prazo. Caso a proposta vingue, a Zona Franca somará, desde a fundação, mais de um século de proteção. Vale a pena seguir com incentivos que, em troca de desenvolvimento, criaram na região uma relação de dependência?

Em Manaus, como seria de esperar, é difícil encontrar alguém contrário à existência da Zona Franca. As empresas lá instaladas estão entre as maiores defensoras do modelo.

“Só o impacto social provocado na região com a geração de empregos já justificaria a Zona Franca”, afirma Carlos Lauria, diretor de relações governamentais da Nokia, fabricante de equipamentos eletrônicos que emprega 2 000 funcionários em Manaus.  

Fora do Amazonas, no entanto, muitos analistas defendem a revisão do modelo. Para eles, após cinco décadas de incentivos, ainda não foi criada uma indústria competitiva.

“A Zona Franca não trouxe mais produtividade ao Brasil”, diz o economista Mansueto Almeida, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Manaus ainda não conquistou uma posição relevante no comércio exterior. Suas empresas importam cerca de 10 bilhões de dólares por ano em material e peças.

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O valor exportado, de 1 bilhão de dólares, resulta em déficit de 9 bilhões de dólares. Os custos também não compensariam os resultados. Segundo um levantamento dos economistas José Roberto Afonso e Érica Diniz, da Fundação Getulio Vargas, os benefícios fiscais concedidos às empresas chegam a 24 bilhões de reais ao ano.

O montante inclui isenções de tributos federais e contribuições previdenciárias — um dinheiro que não entra nos cofres públicos e deixa de ser aplicado em serviços como saúde, educação e infraestrutura. 

Ninguém está dizendo que o ideal seria eliminar de uma só vez os benefícios da Zona Franca. A consequência mais provável seria a saída das indústrias, causando desemprego num pedaço do país onde não há outra atividade econômica capaz de absorver mão de obra.

“Sem os benefícios fiscais, não teríamos os empregos que temos hoje”, diz Arthur Virgílio, prefeito de Manaus. “Antes de morrer de fome, as pessoas fariam qualquer outra coisa para sobreviver, como derrubar a mata ou trabalhar para o tráfico.”

O ponto é outro. Não faz sentido renovar por mais meio século um pacote de benefícios exatamente igual ao que até agora não criou as bases de uma economia que se sustente com as próprias pernas.

“As políticas públicas devem ter custos e benefícios avaliados periodicamente”, diz o economista Cláudio Frischtak, diretor da Inter.B Consultoria. “Só assim é possível saber se os objetivos estão sendo alcançados ou se é preciso fazer mudanças. É um absurdo estender os benefícios da Zona Franca sem uma revisão.”

Segundo ele, o governo tem de deixar claro que metas pretende alcançar e em quanto tempo. Políticas públicas são feitas com dinheiro dos cidadãos e devem, portanto, gerar ganhos para a sociedade.

Razão de existir

Uma das dificuldades para avaliar a Zona Franca é justamente saber para que ela existe. Na década de 60, havia pelo menos uma razão clara para incentivar as empresas no Norte do Brasil. Na época, os militares temiam que os recursos naturais disponíveis numa Amazônia isolada e despovoada despertassem a cobiça dos estrangeiros — seu lema para a região era “Integrar para não entregar”.

Com o tempo, os aspectos econômicos e comerciais tornaram-se mais relevantes. Hoje, os críticos do modelo da Zona Franca olham para a Ásia quando pensam em políticas econômicas. A China se tornou a manufatura do mundo com a criação das chamadas Zonas Econômicas Especiais no começo dos anos 80.

As primeiras quatro zonas especiais foram instaladas na costa sudoeste para facilitar o escoamento das exportações. O objetivo não era simplesmente criar empregos, mas levar tecnologia e fazer do país um polo exportador.

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Lá, as empresas que se beneficiam do apoio estatal precisam cumprir metas de investimento em tecnologia e inovação. Atualmente, existem cerca de 250 zonas especiais na China. “É um modelo que obriga as empresas a investir em inovação para competir globalmente”, diz o economista Jorge Arbache, da Universidade de Brasília.

Entre os defensores da Zona Franca, o principal argumento para a prorrogação dos incentivos é a conservação da floresta, que para eles teria se beneficiado da existência do polo industrial.

Segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, responsável por monitorar o desmatamento no país, quase 98% da floresta permanece de pé no Amazonas, a maior taxa de preservação entre os nove estados que abrigam o bioma.

A explicação: o polo industrial de Manaus concentrou a atividade econômica e a população numa área correspondente a apenas 0,5% do estado. Hoje, 52% dos amazonenses vivem em Manaus e arredores, ante 28% que viviam na cidade antes da criação da Zona Franca.

“A migração foi provocada pelos empregos nas fábricas, cujos salários e benefícios são geralmente melhores do que os oferecidos por outras atividades fora da Zona Franca, como a pecuária e a agricultura”, diz Alexandre Rivas, pós-doutor em economia pela Washington and Lee University e professor da Universidade Federal do Amazonas. “As indústrias têm um potencial desmatador menor do que as demais atividades na região amazônica.” 

Mesmo entre os defensores, no entanto, há certo consenso de que dificilmente o modelo atual vá resistir à evolução do mercado. “Se a Zona Franca não se adaptar à globalização, vai desaparecer mesmo com os atuais incentivos”, diz Rivas. Uma das providências mais urgentes é melhorar a logística da região.

Hoje, o frete de uma carga da China para Santos sai mais barato do que de Manaus para o porto paulista. A avaliação racional da região também passa pela exploração de ativos, como o gás natural da bacia do Solimões. Ali poderia ser criado um polo gás-químico, com potencial para abastecer várias empresas, incluindo as da Zona Franca, que importam plástico para fabricar eletroeletrônicos.

Riqueza natural única no planeta, a biodiversidade amazônica está à espera de ideias para criar negócios de biotecnologia, remédios e cosméticos. Essas são algumas possibilidades que poderiam reduzir ou eliminar a dependência que a região tem de muletas fiscais.

A hora da renovação dos incentivos deveria ser um bom momento para uma reflexão sobre o que a Zona Franca em particular e a Amazônia como um todo precisam de fato para dar um salto de competitividade nos próximos anos.