Brasília - O governo terá de fato autonomia para gastar livremente apenas 5% do Orçamento deste ano, segundo dados do Ministério do Planejamento obtidos pelo Estadão/Broadcast. O restante de tudo o que é gasto terá carimbo certo: o maior peso é dos benefícios previdenciários, que vão responder, ao fim do ano, por 57,13% de todas as despesas da União.

A folha de pessoal para o pagamento dos salários dos servidores federais abocanha 11,76% do total das despesas. Boa parte dos gastos não é considerada obrigatória oficialmente, mas o governo é obrigado a cumprir, como o pagamento de subsídios, sentenças judiciais, precatórios e os benefícios do programa Bolsa Família.

Essa verdadeira camisa de força do Orçamento brasileiro mostra a dificuldade que a equipe econômica tem para cortar as despesas num cenário de frustração recorrente de receitas. A arrecadação cai não só por conta da lenta recuperação da atividade econômica, mas agora também pelo impacto negativo da queda mais rápida da inflação. O impacto desse efeito "inflacionário" negativo nas contas do governo só este ano será de R$ 19 bilhões. Para 2018, a conta é ainda maior: R$ 23 bilhões.

O secretário executivo adjunto do Ministério do Planejamento, Rodrigo Toledo Cota, destaca que o avanço rápido das despesas obrigatórias está comprimindo os gastos contingenciáveis (passíveis de corte), sufocando a oferta de serviços, como atendimentos no INSS, atividades de fiscalização e a manutenção dos gastos com militares. Segundo ele, o espaço passível de contingenciamento ficou em cerca de 9% em 2016.

"Estamos caminhando para 100% (de despesas obrigatórias) se nada for feito", diz Cota. Ele explica que a melhor maneira de ver o quanto o Orçamento está amarrado é olhar para o que pode ser contingenciado efetivamente, ou seja, os gastos discricionários (de custeio e investimentos) do Executivo e os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No primeiro caso, a participação no total da composição do gasto primário caiu de 5,01% em 2016 para 3,3% neste ano. Já o PAC recuou de 3,38% para 1,53%.

"Com tantas amarras, fica muito difícil o governo gerir o orçamento", diz Cota. Há também um limite para o corte das despesas não obrigatórias, já que muitas são essenciais, apesar de passíveis de redução. Isso inclui conta de luz e serviços de informática.

Irracional

Para o diretor do Centro de Cidadania Fiscal e ex-secretário executivo do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, à medida que se faz todo o ajuste fiscal em cima dos gastos discricionários, chega-se a um ponto em que começa a ficar irracional esse tipo de ajuste. "Começa a cortar despesas que a rigor não deveriam ser cortadas. Tanto investimentos públicos como despesas de custeio essenciais", afirma. Segundo ele, tem de haver um nível de gastos que precisam se preservados.

Na opinião de Appy, é hora de se discutir a melhora do modelo de gestão fiscal. Para ele, o teto de gastos é muito importante, mas deveria ser decomposto, até mesmo para preservar despesas mínimas de custeio e investimento e deixar de forma clara que o ajuste tem de ser feito nas despesas obrigatórias.

Pela sua proposta, o teto global para a expansão das despesas seria decomposto em limites específicos para cada uma das principais categorias de despesa - Previdência e assistência, pessoal, subsídios, investimento e custeio - e para cada poder. "Se isso existisse desde o início, a discussão sobre o reajuste de 16% dos salários do Ministério Público nem teria começado", diz Appy.

O modelo, diz ele, deveria ser complementado por metas plurianuais (fixadas a cada mandato presidencial) para o resultado primário ajustado pelo ciclo econômico. Ou seja, para cumprir as metas, eventuais frustrações na contenção do crescimento de despesas obrigatórias deveriam ser compensadas por aumentos de arrecadação.

O economista Fabio Klein, da consultoria Tendências, avalia que o engessamento do Orçamento brasileiro é um dos culpados pelas sucessivas revisões de meta fiscal - com a mudança no objetivo de 2017 e 2018, já são 11 alterações desde a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), criada em 2000.

"Isso dificulta o trabalho de cumprir a meta. O governo tem de ajustar a despesa à meta, mas se a receita cai, não tem como fazer isso", diz Klein.

Camisa de força

A reforma da Previdência é considerada o "grande movimento" para conter o crescimento acelerado das despesas obrigatórias e impedir que, no futuro, o governo precise sacrificar ainda mais os gastos considerados "bons", como os investimentos. Enquanto isso, mesmo que o governo tente emplacar medidas de contenção de despesas com o funcionalismo, isso será insuficiente. "As despesas obrigatórias crescem faça sol ou faça chuva", diz Klein.

A baixa autonomia na gestão fiscal ainda pode precipitar o estouro do teto de gastos, alerta o diretor da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (Conof) da Câmara dos Deputados, Ricardo Volpe. A regra prevê a correção do limite de despesas pela inflação, enquanto algumas obrigatórias crescem acima disso. "Se não resolver o problema do engessamento do Orçamento, o teto não funciona. É uma camisa de força. Chegaremos a um ponto em que isso vai travar", afirma.